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 　　1980~1996年一系列以利益让渡为主的放权让利政策推进了政府监管制度的强制性变迁。在弱化监管阶段，先进医疗设备的数量大幅增长，医疗服务质量、效率和医务人员积极性明显提高，公立医院的规模迅速扩大，居民的医疗需求得到满足，实现了新的制度均衡。

　　然而到20世纪90年代中期，在政府弱化监管政策下，公立医院迫于经营压力产生趋利行为。首先承包责任制的推行使医务人员收入与服务量挂钩，但是承包制存在行政性约束单一的局限，加上政府疏于按合同监管承包方，公立医院容易产生逐利等短期行为。

　　其次公立医院服务价格虽然仍延续计划监管阶段的价格，但是允许新医疗设备、技术和进口药品按成本定价，由于信息的不对称性，由公立医院提供参考价格，而物价部门只能单方面接受，这促使公立医院产生引入高价新项目以获取高额收益的动机；加上按项目收费方式使公立医院拆分服务项目以增加收费项目，这一阶段政府价格监管的有效性不高。

　　另外在政府允许结余分配的制度安排下，公立医院参照企业管理实施“院科两级核算制度”，将医院总体目标分解到各科室，鼓励医院收入提成，导致逐利行为由医院层面发展到个人。

　　综上，放松监管阶段的“放权让利”思想主要借鉴当时的国有企业改革，制度安排大多基于短期目标，制度创新缺乏清晰的总体目标和医疗行业的自身特点，公立医院在经济效益与社会效益、政府监管与市场导向之间难以平衡，加之医疗技术的革新引起相对要素价格变化，产生新的外部利润，政府监管制度的供给与需求之间出现失衡。

　　在20世纪90年代中期自上而下的强制性制度变迁出现僵化后，地方政府和微观利益集团开始在变迁过程中发挥关键作用，并逐渐形成一种地方政府结合当地经济社会发展水平充分采纳基层的制度创新，中央政府认可地方政府制度创新的自下而上的诱致性变迁。

　　此时的利益格局从计划经济体制下的“政府-医院”开始向“政府-医院内微观利益集团”相制衡演变，尤其医院内微观利益集团有较强的利益动机和行为，认识到新制度安排具有潜在收益。因此为使公立医院适应经济体制改革，基层和地方政府在1997~2005年进行了一系列包括医院产权制度改革在内的制度创新，如2000年宿迁市政府公开拍卖公立医院，实现政府资本的退出；2001年无锡市政府提出托管制，适度分离所有权与经营权等。